jurisdiccion ordinaria laboral en sistema de seguridad social integral

noviembre 27, 2002 7:41 pm

Sentencia C-1027/02
27 de Noviembre de 2002
Corte Constitucional
jurisdiccion ordinaria laboral en sistema de seguridad social integral

SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Objeto


Con la Ley 100 de 1993 se cre贸 en el pa铆s el llamado sistema de seguridad social integral, con el objeto de garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad, dentro del criterio de una calidad de vida en consonancia con el postulado constitucional de un orden social justo e igualitario, acorde con la dignidad humana, mediante la protecci贸n de las contingencias que la afecten, con sujeci贸n a los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participaci贸n.


SEGURIDAD SOCIAL-Servicio p煤blico obligatorio


SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Alcance de la expresi贸n


SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Reg铆menes de excepci贸n


SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Exclusi贸n de algunos sectores de poblaci贸n


SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Excepciones no pugnan con la Constituci贸n


COMPETENCIA JUDICIAL-Asignaci贸n ordinaria por legislador


Debe la Corte expresar una vez m谩s que la asignaci贸n de una competencia en determinada autoridad judicial no es una decisi贸n que exclusivamente est茅聽 en cabeza de la Constituci贸n sino que pertenece ordinariamente al legislador, siempre y cuando el constituyente no se haya ocupado de determinarla en forma expresa entre los diferentes 贸rganos judiciales, y que al ejercer tal atribuci贸n no se desconozcan los mandatos de la Carta Pol铆tica.


LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN COMPETENCIA JUDICIAL-Alcance


COMPETENCIA JUDICIAL-Asignaci贸n legal


SEGURIDAD SOCIAL-M煤ltiple dimensi贸n/SEGURIDAD SOCIAL-Concepto constitucional/SEGURIDAD SOCIAL-Car谩cter omnicomprensivo de concepto


LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN REGIMEN JURIDICO DE SEGURIDAD SOCIAL-Amplitud/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN REGIMEN JURIDICO DE SEGURIDAD SOCIAL-No es absoluta


PRINCIPIO DE UNIDAD JURISDICCIONAL-Alcance/SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Unidad conceptual


SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Soluci贸n de controversias por un proceso especial y una jurisdicci贸n especializada


REGIMEN JURIDICO DE SEGURIDAD SOCIAL-Dise帽o legislativo


No cabe duda que el legislador es el llamado a dise帽ar el r茅gimen jur铆dico de la seguridad social con sujeci贸n a los principios superiores de eficiencia, universalidad y solidaridad, facultad que implica tambi茅n la asignaci贸n de las competencias jurisdiccionales para el conocimiento de las controversias sobre esta materia.


REGIMEN JURIDICO DE SEGURIDAD SOCIAL-Asignaci贸n legislativa de competencias jurisdiccionales


COMPETENCIA JUDICIAL-Radicaci贸n en una determinada autoridad pertenece al resorte ordinario del legislador


REGIMEN JURIDICO UNIFICADO EN SEGURIDAD SOCIAL-Asignaci贸n de competencia para soluci贸n de controversias


REGIMEN JURIDICO ESPECIALIZADO EN SEGURIDAD SOCIAL


COMPETENCIA JUDICIAL EN SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Estructuraci贸n


JURISDICCION ORDINARIA LABORAL EN SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Competencia


JURISDICCION ORDINARIA LABORAL EN SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL


DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA EN CONDICIONES DE IGUALDAD-Alcance


DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Alcance


El art铆culo 229 Superior garantiza a toda persona el derecho para acceder a la administraci贸n de justicia, garant铆a que entra帽a la posibilidad de acudir libremente a la jurisdicci贸n siendo parte en un proceso, promoviendo la actividad jurisdiccional que concluya con una decisi贸n final motivada, razonable y fundada en el sistema de fuentes. Tambi茅n implica la existencia de pretensiones leg铆timas en cabeza de quienes accionan el aparato de la justicia. 聽La jurisprudencia constitucional ha expresado que el acceso a la administraci贸n de justicia se constituye para el individuo en una necesidad inherente a su condici贸n y naturaleza, ya que sin 茅l los sujetos y la sociedad misma no podr铆an desarrollarse y carecer铆an de un instrumento esencial para garantizar su convivencia arm贸nica, como es la aplicaci贸n oportuna y eficaz del ordenamiento jur铆dico que rige a la sociedad, y se dar铆a paso a la primac铆a del inter茅s particular sobre el general, contrariando postulados b谩sicos del modelo de organizaci贸n jur铆dica-pol铆tica por el cual opt贸 el Constituyente de 1991.


DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Fundamental


La Corte ha afirmado que el derecho de acceder a la administraci贸n de justicia es un derecho fundamental, cuyo alcance no puede concebirse dentro de los estrechos moldes de una posibilidad formal de llegar ante los jueces, o en la simple existencia de una estructura judicial lista a atender las demandas de los asociados, puesto que su esencia reside en la certidumbre de que, ante los estrados judiciales, ser谩n surtidos los procesos a la luz del orden jur铆dico aplicable, con la objetividad y la suficiencia probatoria que aseguren un real y ponderado conocimiento del fallador acerca de los hechos materia de su decisi贸n.


DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Efectividad


DERECHO A LA IGUALDAD EN ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Id茅ntica oportunidad de ingresar a los estrados judiciales


La jurisprudencia ha se帽alado que el art铆culo 229 de la Carta debe ser concordado con el art铆culo 13 ibidem que consagra el derecho de igualdad, de tal manera que el derecho a acceder igualitariamente ante la justicia implica no s贸lo el derecho a id茅ntico tratamiento por parte de jueces y tribunales ante situaciones similares sino tambi茅n 鈥渓a id茅ntica oportunidad de ingresar a los estrados judiciales鈥, pues conforme al citado mandato superior el anotado principio significa igualdad no s贸lo en los textos jur铆dicos sino tambi茅n en la aplicaci贸n de dichos textos. 鈥淓n consecuencia ya no basta que las personas gocen de iguales derechos en las normas positivas ni que sean juzgadas por los mismos 贸rganos. Ahora se exige adem谩s que en la aplicaci贸n de la ley las personas reciban un tratamiento igualitario鈥.


TEST DE IGUALDAD-Improcedencia por supuestos diferentes


JURISDICCION ORDINARIA LABORAL Y DE SEGURIDAD SOCIAL-Exclusi贸n de reg铆menes de excepci贸n


JUEZ NATURAL-Naturaleza de relaci贸n jur铆dica y actos jur铆dicos que se controvierten


JUEZ NATURAL EN REGIMENES EXCEPCIONALES DE SEGURIDAD SOCIAL


JURISDICCION-Congesti贸n judicial


Referencia: expediente D-4027


Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 4潞 del art铆culo 2潞 de la Ley 712 de 2001 «Por la cual se reforma el C贸digo Procesal del Trabajo».


Demandante: Omar Cabrera Polanco


Magistrada Ponente:

Dra. CLARA IN脡S VARGAS HERN脕NDEZ

Bogot谩, D.C.,聽 veintisiete (27) de noviembre de dos mil dos (2002)


La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr谩mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente


SENTENCIA


I.聽聽聽聽聽聽 ANTECEDENTES


En ejercicio de la acci贸n publica de inconstitucionalidad consagrada en los art铆culos 40-6 y 242-1 de la Carta Pol铆tica, el ciudadano Omar Cabrera Polanco solicita a esta Corporaci贸n la declaratoria de inconstitucionalidad聽 del numeral 4潞 del art铆culo 2潞 de la Ley 712 de 2001 «Por la cual se reforma el C贸digo Procesal del Trabajo».


La Magistrada Ponente mediante auto del treinta (30) de mayo de dos mil dos (2002) admiti贸 la demanda de la referencia, al haberse satisfecho los requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991.


Dispuso, as铆 mismo, el traslado al Se帽or Procurador General de la Naci贸n, para efectos de obtener el concepto de su competencia, al tiempo que orden贸 comunicar la iniciaci贸n del proceso al Se帽or Presidente de la Rep煤blica, al Presidente del Congreso Nacional, al igual que al se帽or Ministro de Trabajo y Seguridad Social, al Ministro de Justicia y del Derecho, al Ministro de Salud, a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Direcci贸n de Sanidad de la Polic铆a Nacional, a la Direcci贸n de Sanidad Militar, a la Caja de Sueldos de Retiro de la Polic铆a Nacional, a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a la Empresa Colombiana dePetr贸leos -Ecopetrol-, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y al Departamento


Administrativo de la Funci贸n P煤blica, con el objeto que si lo estimaban oportuno conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma demandada.


Cumplidos los tr谩mites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA


Se transcribe a continuaci贸n el texto de la disposici贸n demandada, conforme a su publicaci贸n en el Diario Oficial No. 44.640 del ocho (8) de diciembre de dos mil uno (2001), subrayando el aparte sobre el cual recae la acusaci贸n:


LEY 712 DE 2001

(diciembre 5)


Por la cual se reforma el C贸digo Procesal del Trabajo.


El Congreso de Colombia


Decreta:


鈥淎rt铆culo 2o. Competencia General. La Jurisdicci贸n Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de:


4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relaci贸n jur铆dica y de los actos jur铆dicos que se controviertan.

III.聽聽聽聽聽聽 LA DEMANDA


Estima el accionante que la disposici贸n acusada es violatoria del principio de igualdad consagrado en el art铆culo 13 de la Constituci贸n Pol铆tica, pues en su concepto solamente permite el acceso a la jurisdicci贸n ordinaria laboral de aquellas controversias referentes al Sistema de Seguridad Social Integral regidas por la Ley 100 de 1993, situaci贸n que es abiertamente discriminatoria toda vez que excluye del conocimiento de dicha jurisdicci贸n las controversias concernientes a los reg铆menes especiales contemplados en el art铆culo 279 de dicha ley, con la cual se evidencia la contradicci贸n de la norma impugnada con el Ordenamiento Superior, dado que en la pr谩ctica se estar铆a permitiendo que la resoluci贸n de una misma clase de conflictos est茅 atribuida a diferentes jurisdicciones.


Por tal raz贸n el actor solicita a esta Corporaci贸n la declaratoria de inconstitucionalidad del aparte demandado, o en su defecto una declaratoria de constitucionalidad condicionada mediante la cual se determine con precisi贸n que el Sistema de Seguridad Social en nuestro pa铆s es integral y por ende la jurisdicci贸n ordinaria laboral conoce no s贸lo de las controversias referentes al Sistema de Seguridad Social Integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras cualquiera que sea la naturaleza de la relaci贸n jur铆dica y de los actos jur铆dicos que se controviertan contemplado en la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 1295 de 1994, sino que dicha competencia se extiende de igual manera a los reg铆menes especiales de que habla el articulo 279 de la Ley 100 de 1993.


IV. INTERVENCIONES


1. Ministerio de Salud


El ciudadano Bernardo Alfonso Ortega Campo, obrando en representaci贸n del Ministerio de Salud, intervino para defender la constitucionalidad de la norma acusada.


En criterio del interviniente, el legislador goza de libertad de configuraci贸n para fijar la competencia general de la jurisdicci贸n ordinaria laboral, tal聽 como lo hizo a trav茅s del art铆culo 2潞 de la Ley 712 de 2001, mediante el cual le asign贸 a dicha jurisdicci贸n el conocimiento de las diferencias sobre el r茅gimen de seguridad social integral que surjan entre entidades p煤blicas y privadas y sus afiliados, sin que ello implique el desconocimiento del principio de igualdad material respecto de los reg铆menes especiales contemplados en el art铆culo 279 de la Ley 100 de 1993, pues tal como se expres贸 dicha atribuci贸n pertenece al resorte exclusivo del legislador sin que ello contravenga el Ordenamiento Constitucional.


2. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social


El ciudadano Jos茅 Ernesto Morales Morales, obrando en representaci贸n del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, intervino para defender la constitucionalidad del precepto legal acusado.


En su concepto la Ley 712 de 2001 que reforma el C贸digo Procesal del Trabajo introduce un cambio fundamental en nuestra legislaci贸n laboral haciendo realidad el principio de unidad de jurisdicci贸n y de especialidad para la Seguridad Social Integral, atribuyendo el conocimiento de las controversias suscitadas en cuanto a dicha materia a la jurisdicci贸n ordinaria laboral.


En lo que respecta al cargo formulado por el actor contra la disposici贸n acusada, sostiene el interviniente que no existe vulneraci贸n al postulado de igualdad puesto que el mismo legislador fue quien a trav茅s del art铆culo 279 de la Ley 100 de 1993, contempl贸 la existencia de unos reg铆menes prestacionales de excepci贸n cuya normatividad difiere en gran medida de la aplicada a los ciudadanos cobijados por la Ley 100 de 1993, motivo por el cual considera plenamente razonable que ante la existencia de situaciones dis铆miles se asigne un tratamiento diverso sin que ello implique desconocimiento alguno del Ordenamiento Superior.


3. Departamento Administrativo de la Funci贸n P煤blica


El ciudadano Antonio Medina Romero, obrando como apoderado del Departamento Administrativo de la Funci贸n P煤blica, intervino para defender la constitucionalidad de la norma acusada.


En su concepto, el respeto del postulado de igualdad consagrado en la Constituci贸n Pol铆tica no puede llegar al l铆mite de desfigurar la tarea legislativa atribuida al Congreso de la Rep煤blica, hasta el punto de negar la posibilidad que tiene dicha Corporaci贸n de establecer normas especiales, excepciones, prohibiciones o requisitos para adelantar una determinada actividad o para ejecutar cierto acto jur铆dico, pues ello conducir铆a inevitablemente a la esterilidad de nuestro ordenamiento legal.


Por tanto, considera que el art铆culo 13 Superior no contempla en s铆 mismo la exclusi贸n de un tratamiento diferente a sujetos colocados en distintas situaciones de hecho cuando existe motivo razonable que lo justifique, raz贸n por la cual desestima el argumento expuesto por el actor en lo que respecta a la supuesta discriminaci贸n que pesa sobre las personas cobijadas por los reg铆menes excepcionales del art铆culo 279 de la Ley 100 de 1993,聽 de no poder acudir a la jurisdicci贸n ordinaria laboral para la soluci贸n de las controversias referentes a la seguridad social.


4. Caja de Retiro de las Fuerzas Militares


El ciudadano Sim贸n Enrique Guzm谩n Pulido, obrando en su condici贸n de Jefe (E) de la Oficina Jur铆dica de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, intervino para defender la constitucionalidad del precepto acusado.


En su criterio, no tiene raz贸n el accionante cuando arguye que la norma acusada conculca el principio de igualdad al permitir que algunas controversias en materia de seguridad social sean dirimidas por la jurisdicci贸n de lo contencioso administrativo y no por la ordinaria laboral, pues en su sentir tal diferenciaci贸n fue establecida por el mismo legislador en forma racional e id贸nea al garantizar el acceso a la administraci贸n de justicia para las personas que se encuentren amparadas por los reg铆menes excepcionales contemplados en el art铆culo 279 de la Ley 100 de 1993.


5. Academia Colombiana de Jurisprudencia


El ciudadano Guillermo L贸pez Guerra intervino aunque en forma extempor谩nea en nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia para solicitar la constitucionalidad del numeral 4潞 del art铆culo 2潞 de la Ley 712 de 2001.


El interviniente considera pertinente se帽alar que el 谩mbito de competencia tanto de la justicia ordinaria laboral como el de la justicia administrativa laboral ha sido ampliamente estudiado por la jurisprudencia del Consejo de Estado que ha fijando una serie de linderos muy claros en lo que respecta a dicha materia, y es as铆 como a trav茅s de la sentencia del 18 de julio de 1983 la Secci贸n Segunda de dicha Corporaci贸n precis贸 que cuando se habla de acciones emanadas directa o indirectamente de un contrato de trabajo o provenientes de una relaci贸n de empleo publico se alude a tres tipos de situaciones: la contractual de car谩cter particular, la contractual de 铆ndole oficial, que es la del trabajador oficial, y la de naturaleza legal y reglamentaria, que es la del empleado p煤blico. En los dos primeros casos act煤a por v铆a de conocimiento y de ejecuci贸n la justicia del trabajo; en el tercero, el conocimiento de la controversia corresponde a la jurisdicci贸n de lo contencioso administrativo y la ejecuci贸n de las obligaciones a la justicia del trabajo.


Sin embargo y a pesar de la consideraci贸n anteriormente referida el interviniente estima que la disposici贸n acusada contempla en si misma la obligaci贸n de que las controversias vinculadas al Sistema de Seguridad Social Integral en nuestro pa铆s independiente de la fuente que las origine, de su naturaleza jur铆dica y de los actos que a ellas den lugar, sean de conocimiento de la jurisdicci贸n ordinaria laboral sin que se distinga que la causa que les dio origen est茅 fundada en una relaci贸n de trabajo, en un contrato de trabajo, en un contrato civil o comercial, en una relaci贸n especial de car谩cter administrativo, etc., raz贸n 茅sta de la cual se deriva su inexequibilidad parcial, toda vez que en su criterio la disposici贸n legal materia de estudio no tiene en cuenta el origen de las obligaciones y derechos que han dado lugar al respectivo conflicto jur铆dico motivo por el cual surge su inconformidad con el Ordenamiento Superior.


6. Ministerio de Educaci贸n Nacional


La ciudadana Julia Betancourt Guti茅rrez actuando como apoderada de la Naci贸n 鈥 Ministerio de Educaci贸n Nacional, intervino aunque en forma extempor谩nea para defender la constitucionalidad del precepto legal acusado.


En su criterio, no son de recibo los argumentos expuestos por el demandante pues la norma acusada no contempla ning煤n tipo de discriminaci贸n para que las personas afiliadas a los reg铆menes de excepci贸n del Sistema de Seguridad Social Integral acudan a la administraci贸n de justicia en igualdad de condiciones a efectos de dirimir las controversias que se originen en cuanto al tema, pues lo realmente contrario a la Carta ser铆a si s贸lo se les permitiera el acceso a la justicia a los cobijados por la Ley 100 de 1993 y a los que se excepcionan de la misma se les impidiera.


Por tanto, concluye la interviniente que la disposici贸n acusada no vulnera el Ordenamiento Superior toda vez que no existe restricci贸n o discriminaci贸n alguna para que los ciudadanos vinculados a los reg铆menes especiales del art铆culo 279 de la Ley 100 de 1993 acudan a reclamar sus derechos ante la administraci贸n de justicia.


7. Direcci贸n de Sanidad de la Polic铆a Nacional


El Brigadier General Luis Eduardo Garc铆a Osorio en su condici贸n de Director de Sanidad de la Polic铆a Nacional, intervino de manera extempor谩nea para defender la constitucionalidad del numeral 4潞 del art铆culo 2潞 de la Ley 712 de 2001.


En su concepto, la norma cuestionada no consagra trato discriminatorio alguno en lo que concierne a la posibilidad que tienen las personas que pertenecen a los reg铆menes especiales del art铆culo 279 de la Ley 100 de 1993 de acudir a la jurisdicci贸n ordinaria para resolver las diferencias suscitadas en cuanto al sistema de seguridad social integral, pues la diferenciaci贸n hecha por el legislador en torno a esta materia no es caprichosa ya que la misma corresponde a una concepci贸n que se encuentra enmarcada dentro del obedecimiento de las normas generales sobre la competencia de la jurisdicci贸n contenciosa administrativa establecidas en los art铆culos 128 y siguientes del C贸digo Contencioso Administrativo.


Admite que con la expedici贸n de la Ley 712 de 2001 en ning煤n momento se estableci贸 un tratamiento discriminatorio que implique la negaci贸n de la posibilidad de acceder a la administraci贸n de justicia por parte de los afiliados a dichos reg铆menes excepcionales, puesto que como ya lo se帽al贸, la atribuci贸n del conocimiento de 茅stos conflictos jur铆dicos se encuentra asignada a la jurisdicci贸n de lo contencioso administrativo, situaci贸n que en nada contradice los mandatos de nuestro Ordenamiento Constitucional, toda vez que el conocimiento espec铆fico de las actuaciones del Estado y de sus entidades de cualquier orden garantiza a los usuarios de los reg铆menes excepcionales el desarrollo de procedimientos que conciernen directamente con el ejercicio de la funci贸n p煤blica.


V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI脫N

El se帽or Procurador General de la Naci贸n, en concepto No. 2936 solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad de la expresi贸n 鈥渋ntegral鈥 contenida en el numeral 4潞 del art铆culo 2潞 de la Ley 712 de 2001 y a su vez la integraci贸n de la unidad normativa respecto del art铆culo 11 del mismo ordenamiento legal, procediendo en consecuencia a declarar igualmente la inconstitucionalidad de la misma expresi贸n contenida en la citada disposici贸n, con fundamento en las siguientes consideraciones:


En primer lugar, el Jefe del Ministerio P煤blico se帽ala que en virtud de lo dispuesto en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del art铆culo 48 de la Carta Pol铆tica, la prestaci贸n del servicio p煤blico de la seguridad social, se debe realizar 鈥溾n los t茅rminos que establezca la ley鈥, es decir, que el legislador goza de cierto grado de libertad de configuraci贸n respecto a esta materia y por ello es dada la existencia de diferentes reg铆menes siempre y cuando ellos respeten las disposiciones y l铆mites previstos por el propio Constituyente en torno al tema.


En virtud de lo anterior, el mismo legislador en el art铆culo 279 de la Ley 100 de 1993 estableci贸 una serie de excepciones a la aplicaci贸n del Sistema Integral de Seguridad Social contenido en dicha normatividad, asignando la competencia para dirimir las controversias que surjan al interior de ellas a la jurisdicci贸n de lo contencioso administrativo, todo ello con fundamento en el principio de legalidad.


Sin embargo, el mismo Congreso de la Rep煤blica a trav茅s de la Ley 712 de 2001 asign贸 a la jurisdicci贸n ordinaria laboral la competencia para resolver las controversias referentes al Sistema de Seguridad Social Integral, independientemente de la naturaleza de la relaci贸n jur铆dica y de los actos y las partes intervinientes en ella, pero t谩citamente excluy贸 del conocimiento de las mismas a los afiliados a los reg铆menes excepcionales previstos en el art铆culo 279 de la Ley 100 de 1993, que como se se帽al贸 deben acudir a otra jurisdicci贸n para resolver sus controversias.


La Vista Fiscal encuentra que le asiste plena raz贸n al impugnante respecto del argumento formulado en contra de la norma acusada, pues es claro que en nuestro ordenamiento legal se est谩 permitiendo que conflictos de la misma naturaleza referentes al Sistema de Seguridad Social Integral sean sometidos a la jurisdicci贸n ordinaria laboral y los que corresponden al r茅gimen exceptivo a la jurisdicci贸n contenciosa administrativa, situaci贸n que en su parecer lesiona ostensiblemente el Ordenamiento Superior ya que si bien es cierto se le permite de manera general a los ciudadanos el acceso a la administraci贸n de justicia, tambi茅n es claro que ello no ocurre en condiciones de igualdad.


Aprecia el Procurador que el legislador estableci贸 un trato discriminatorio frente a hechos de la misma naturaleza, lo cual en su parecer resulta injusto y desproporcionado habida cuenta que controversias de la misma 铆ndole, es decir, que se originan en el ejercicio o la aplicaci贸n de la seguridad social, son resueltas por autoridades judiciales diferentes, pese a no existir una raz贸n objetiva para ello.


Por lo anterior, el director del Ministerio P煤blico solicita la declaratoria de inexequibilidad de la expresi贸n 鈥渋ntegral鈥 contenida en el art铆culo 2o. numeral 4o. y en el art铆culo 11 de la Ley 712 de 2001, a efectos de que se entienda que la jurisdicci贸n ordinaria laboral podr谩 conocer de la totalidad de las controversias que surjan entre afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, independientemente su naturaleza, pero siempre respetando la normatividad que regula uno y otro sistema (integral y exceptivo), en atenci贸n a su especialidad, especificidad y diferente naturaleza, buscando de esta manera que la atribuci贸n de la soluci贸n de las controversias responda a la necesidad de especializar una jurisdicci贸n estatal en aras de garantizar el respeto y la efectividad de las garant铆as propias consagradas en la Carta Fundamental.

VI.聽聽聽聽聽聽 CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS


1.聽 Competencia.


La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4掳 del art铆culo 241 de la Constituci贸n Pol铆tica.


2. La materia sujeta a examen


El numeral 4掳 impugnado del art铆culo 2掳 de la Ley 712 de 2001 dispone que la jurisdicci贸n ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, conoce de las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relaci贸n jur铆dica y de los actos jur铆dicos que se controviertan.


En criterio del actor dicho numeral es inconstitucional, pues injustificadamente excluye del conocimiento de la justicia ordinaria laboral las controversias que se susciten entre los afiliados y las instituciones que forman parte de los reg铆menes de excepci贸n consagrados en el art铆culo 279 de la Ley 100 de 1993, las que en su parecer聽 tambi茅n deben ser ventiladas por la jurisdicci贸n laboral que es el juez natural competente para conocer de los conflictos relacionados con la seguridad social sin distinci贸n alguna, y que adem谩s est谩 caracteriza por la celeridad聽 de sus decisiones al estar regida por los principios de oralidad y publicidad.


Los intervinientes coinciden en manifestar que la norma acusada se ajusta al Ordenamiento Superior pues no vulnera el principio de igualdad; antes bien, al excluir del conocimiento de la justicia laboral ordinaria los conflictos atinentes a los reg铆menes de excepci贸n e la Ley 100 de 1993, toma en cuenta que hist贸ricamente la jurisdicci贸n de lo contencioso administrativo se ha ocupado de dirimir controversias en las que en uno de los extremos del proceso se encuentra una entidad p煤blica o un servidor vinculado al Estado mediante una relaci贸n legal o reglamentaria.


El Procurador, por su parte, solicita que se declare inconstitucional 煤nicamente la expresi贸n 鈥渋ntegral鈥 del numeral en cuesti贸n, pues en su sentir tal como est谩 redactada la norma injustificadamente deja por fuera del conocimiento de la justicia ordinaria laboral las controversias que se originan en torno a los reg铆menes de excepci贸n a que se refiere el art铆culo 279 de la Ley 100 de 1993, desconociendo de esta forma聽 el principio de igualdad (CP art. 13), los principios de unidad y uniformidad de la seguridad social (CP art. 48) y el de acceso a la justicia (CP art. 228), ya que en su parecer no resulta ajustado a la equidad que procesos de la misma naturaleza se resuelvan por autoridades diferentes.


As铆 las cosas, corresponde a la Corte establecer si la disposici贸n impugnada聽 al asignar a la justicia ordinaria laboral el conocimiento de las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relaci贸n jur铆dica y de los actos jur铆dicos que se controviertan, est谩 consagrando una discriminaci贸n respecto de las controversias que se presenten en relaci贸n con los reg铆menes de excepci贸n se帽alados en el art铆culo 279 de la Ley 100 de 1993, en contravenci贸n a los art铆culos 13, 48 y 229 Superiores.


3. El sistema de seguridad social integral de la Ley 100 de 1993 y los reg铆menes de excepci贸n


Con la Ley 100 de 1993 se cre贸 en el pa铆s el llamado sistema de seguridad social integral, con el objeto de garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad, dentro del criterio de una calidad de vida en consonancia con el postulado constitucional de un orden social justo e igualitario, acorde con la dignidad humana, mediante la protecci贸n de las contingencias que la afecten, con sujeci贸n a los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participaci贸n.


Tambi茅n se concibi贸 constitucional y legalmente la seguridad social como un servicio p煤blico obligatorio en el que el Estado es el rector y vigilante del mismo, y 茅l y los particulares sus prestadores.


La expresi贸n seguridad social integral tiene un alcance muy claro en la Ley 100 de 1993, en el sentido de que comprende los sistemas generales de pensiones, de salud, de riesgos profesionales y los servicios sociales obligatorios definidos en dicha preceptiva, por manera que no reviste duda alguna que lo que no est谩 comprendido dentro de los respectivos reg铆menes no hace parte del sistema de seguridad social integral[1].


La propia Ley 100 de 1993 estableci贸 los reg铆menes que se consideraban exceptuados de la seguridad social integral, y los determin贸 en el art铆culo 279 ibidem, que incluy贸 a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Polic铆a Nacional, el personal regido por el Decreto-Ley 1214 de 1990 (vinculado con antelaci贸n a la vigencia de la ley), los miembros no remunerados de las corporaciones p煤blicas, los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, los trabajadores de las empresas en concordato al momento de entrar en vigencia la referida ley que hubieren pactado sistemas o procedimientos especiales de protecci贸n en pensiones, los trabajadores y los pensionados de la Empresa Colombiana de Petr贸leos, salvo quienes ingresen a ella como consecuencia del vencimiento de los contratos de concesi贸n o de asociaci贸n y convengan la aplicaci贸n de la dicha Ley 100.


Es de advertir que no es per se contrario al Ordenamiento Constitucional la exclusi贸n legislativa del campo de aplicaci贸n del sistema de seguridad social integral de algunos sectores de poblaci贸n, bien porque no hacen parte en estricto sentido del concepto de seguridad social integral, ora por la dignidad que implican los destinos p煤blicos que desempe帽an, por las trascendentales responsabilidades que tienen a su cargo o por las especial铆simas condiciones en que prestan sus servicios.


Esta Corporaci贸n ha se帽alado que estas excepciones al sistema de seguridad social integral, no est谩n en pugna con la聽 Constituci贸n. As铆, en sentencia C-461 de 1995, al declarar la constitucionalidad de los apartes del inciso segundo del art铆culo 279 de la Ley 100, que exclu铆an de ese r茅gimen a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, acot贸聽 sobre este particular:


鈥淟a Carta Pol铆tica no establece diferenciaciones dentro del universo de los pensionados. Por el contrario, consagra la especial protecci贸n de las pensiones y de las personas de la tercera edad. No obstante, el legislador puede dise帽ar reg铆menes especiales para determinado grupo de pensionados, siempre que tales reg铆menes se dirijan a la protecci贸n de bienes o derechos constitucionalmente protegidos y no resulten discriminatorios. Es el caso del establecimiento de un r茅gimen pensional especial para la protecci贸n de los derechos adquiridos por un determinado sector de trabajadores.


鈥淓l respeto por los derechos adquiridos reviste a煤n mayor fuerza en trat谩ndose de derechos laborales, pues el trabajo y la seguridad social gozan de una especial protecci贸n por parte de la Carta. Por este motivo, es razonable excluir del r茅gimen general de seguridad social a aquellos sectores de trabajadores y pensionados que, gracias a sus reivindicaciones laborales, han obtenido beneficios mayores a los m铆nimos constitucional y legalmente protegidos en el r茅gimen general.

Adem谩s en dicho pronunciamiento puntualiz贸:


鈥淧or las razones anteriores la Corte considera que el establecimiento de reg铆menes pensionales especiales, como aquellos se帽alados en el art铆culo 279 de la Ley 100, que garanticen en relaci贸n con el r茅gimen pensional, un nivel de protecci贸n igual o superior, resultan conformes a la Constituci贸n, como quiera que el tratamiento diferenciado lejos de ser discriminatorio, favorece a los trabajadores a los que cobija. Pero si se determina que al permitir la vigencia de reg铆menes especiales, se perpet煤a un tratamiento inequitativo y menos favorable para un grupo determinado de trabajadores, frente al que se otorga a la generalidad del sector, y que el tratamiento dispar no es razonable, se configurar铆a un trato discriminatorio en abierta contradicci贸n con el art铆culo 13 de la Carta鈥.


En consecuencia, est谩 perfectamente en armon铆a con la Constituci贸n Pol铆tica la consagraci贸n de reg铆menes de excepci贸n fundados en esas razones especial铆simas, que por lo mismo de ninguna manera quebrantan el principio de igualdad, ya que adem谩s de no comportar un trato discriminatorio, sino generalmente m谩s beneficioso, est谩n inspirados en razones objetivas que ameritan esa diferenciaci贸n normativa pues la finalidad de esas regulaciones es 鈥渓a protecci贸n de los derechos adquiridos por los grupos de trabajadores all铆 se帽alados鈥 [2].


4. La facultad del legislador para determinar la jurisdicci贸n competente por su especialidad para conocer las controversias sobre seguridad social integral


Debe la Corte expresar una vez m谩s que la asignaci贸n de una competencia en determinada autoridad judicial no es una decisi贸n que exclusivamente est茅聽 en cabeza de la Constituci贸n sino que pertenece ordinariamente al legislador, siempre y cuando el constituyente no se haya ocupado de determinarla en forma expresa entre los diferentes 贸rganos judiciales, y que al ejercer tal atribuci贸n no se desconozcan los mandatos de la Carta Pol铆tica.

Ha dicho esta Corte en Sentencia C-390 de 2000:


鈥淐omo esta Corporaci贸n lo ha se帽alado, el Legislador goza de una amplia libertad para definir la competencia de los funcionarios judiciales, como distribuci贸n concreta de la jurisdicci贸n. Esta atribuci贸n de competencias es no s贸lo una facultad propia del Congreso, sino que adem谩s cumple un importante papel, pues favorece la seguridad jur铆dica, en la medida en que quedan claros quienes son los funcionarios que tienen la potestad de llevar a cabo ciertas tareas. Adem谩s, de esa manera, la ley precisa las formas propias de cada juicio, que es un requisito para asegurar el debido proceso. En esas condiciones, es una potestad propia de la ley definir el funcionario competente en materia de procesos laborales鈥.


Y聽聽 en Sentencia C-111 de 2000, expres贸:


鈥…la asignaci贸n legal de una competencia a una autoridad judicial supone la determinaci贸n acerca del ejercicio de una funci贸n p煤blica, en desarrollo del mandato establecido en el art铆culo 150-23, en virtud del cual corresponde al Congreso de la Rep煤blica 鈥渆xpedir las leyes que regir谩n el ejercicio de las funciones p煤blicas鈥, siendo en este caso la administraci贸n de justicia la funci贸n p煤blica regulada, la cual de conformidad con lo se帽alado en el art铆culo 228 de la Ley Fundamental, constituye materia de ley para su organizaci贸n y realizaci贸n, de manera pronta y eficiente鈥.


As铆 mismo, conforme a lo dispuesto en el art铆culo 48 de la Ley Fundamental, la seguridad social es un servicio p煤blico de car谩cter obligatorio que se prestar谩 bajo la direcci贸n, coordinaci贸n y control del Estado, en sujeci贸n a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los t茅rminos que establezca la Ley.


La norma superior tambi茅n garantiza expresamente a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social, y establece que el Estado, con la participaci贸n de los particulares, ampliar谩 progresivamente su cobertura que comprender谩 la prestaci贸n de los servicios en la forma que determine la Ley. As铆 mismo, dispone que la seguridad social podr谩 ser prestada por entidades p煤blicas o privadas, de acuerdo con la ley, y que sus recursos no se podr谩n destinar ni utilizar a fines diferentes.


De esta forma, el constituyente siguiendo las tendencias contempor谩neas, le otorg贸 a la seguridad social una m煤ltiple dimensi贸n incorporando dentro de su amplio espectro聽 instituciones, principios, mecanismos, garant铆as y procedimientos administrativos y judiciales.


En efecto, en el texto constitucional el concepto de seguridad social tiene car谩cter onmicomprensivo en tanto y en cuanto abarca distintos aspectos de un mismo fen贸meno: la seguridad como servicio p煤blico; la organizaci贸n administrativa de la seguridad social; los principios rectores de la seguridad social; su car谩cter de derecho irrenunciable; la participaci贸n de los particulares en la ampliaci贸n y gesti贸n de la seguridad social; las entidades gestoras de la seguridad social; y la garant铆a de la destinaci贸n y aplicaci贸n de los recursos de la seguridad social. Y a煤n cuando no se mencionan expresamente, dentro del concepto constitucional de seguridad social tambi茅n se entienden incluidos los distintos procedimientos para hacerla efectiva.


As铆 pues, de acuerdo con la comentada disposici贸n superior el legislador goza de amplia libertad para configurar el r茅gimen jur铆dico de la seguridad social dentro de los par谩metros all铆 establecidos, libertad que no es absoluta pues la propia Carta establece unos principios b谩sicos que obligatoriamente la orientan y que, por ende, limitan esa la libertad de configuraci贸n.


En Sentencia C-1489 de 2000, la Corte expres贸:


鈥淐onforme a la Carta, el Legislador juega un papel esencial en el desarrollo y configuraci贸n del r茅gimen de seguridad social en salud, pues tal y como esta Corte lo ha destacado, 鈥渆s al legislador a quien compete regular el servicio p煤blico de salud y determinar cu谩les entidades del sector p煤blico o privado pueden prestarlo, el r茅gimen a que deben sujetarse y todos los dem谩s aspectos atinentes al mismo鈥[3]. Los derechos a la salud y a la seguridad social son entonces derechos de amplia configuraci贸n legal, pues la Constituci贸n ha conferido al Congreso una gran libertad para que defina el alcance de estos derechos y concrete los mecanismos institucionales y los procedimientos para su realizaci贸n efectiva鈥. (subrayas fuera de texto)


En聽 Sentencia C-542 de 1998 tambi茅n dijo:


鈥溾a seguridad social y el servicio de salud son servicios p煤blicos inherentes a la finalidad social del estado, cuya prestaci贸n eficiente debe asegurarla el mismo Estado para todos los habitantes del territorio nacional (C.P., art. 365). La Carta Fundamental defiere a la ley el se帽alamiento de su r茅gimen jur铆dico, a fin de fijar los presupuestos b谩sicos dentro de los cuales deber谩n desarrollarse las actividades atinentes a su prestaci贸n鈥︹. (subrayas fuera de texto)


Y en聽 Sentencia C- 714 de 1998 reiter贸:


鈥溾a organizaci贸n del聽 aparato de la seguridad social integral, cuya direcci贸n, coordinaci贸n y control estar谩 a cargo del聽 Estado, cuyos objetivos聽 b谩sicos son los de garantizar las prestaciones econ贸micas y de salud a quienes gozan de una relaci贸n laboral o capacidad econ贸mica suficiente para afiliarse al sistema o a los diversos grupos humanos de la poblaci贸n subsidiada o garantizar los servicios sociales complementarios; es, en criterio de esta Corporaci贸n, de reserva del legislador鈥.鈥 (Negrillas fuera de texto original).


Ahora bien, la especialidad de cada proceso, derivada de la diferente naturaleza del derecho sustantivo que se ocupa, aconseja, por l贸gicas razones de especializaci贸n, su atribuci贸n por parte del legislador a 贸rdenes jurisdiccionales concretos, cuya existencia es plenamente compatible con el principio de unidad jurisdiccional, que no supone聽 un orden jurisdiccional 煤nico ni 贸rganos jurisdiccionales uniformes sino, todo lo contrario, permite o aconseja el establecimiento de 贸rdenes y 贸rganos jurisdiccionales diferentes con 谩mbito competencial propio. Tal es el caso de la seguridad social integral, cuya unidad conceptual -que viene dada desde la propia Constituci贸n y es desarrollada por la Ley 100 de 1993-, sumada a las caracter铆sticas propias de la conflictividad que gira en torno a esta materia, demandan la existencia de un proceso especial y de una jurisdicci贸n聽 tambi茅n especializada en orden a dirimir las controversias que se relacionen con esta materia.


Por lo anterior, no cabe duda que el legislador es el llamado a dise帽ar el r茅gimen jur铆dico de la seguridad social con sujeci贸n a los principios superiores de eficiencia, universalidad y solidaridad, facultad que implica tambi茅n la asignaci贸n de las competencias jurisdiccionales para el conocimiento de las controversias sobre esta materia.


Inicialmente, el art铆culo 2掳 del C贸digo de Procedimiento Laboral de 1948, le atribuy贸 a la jurisdicci贸n especial del trabajo la competencia para conocer de las controversias, ejecuciones y recursos que le asignaba la legislaci贸n sobre el Seguro Social.


Con posterioridad la Ley 362 de 1997, por la cual se modific贸 el art铆culo 2掳 del C贸digo Procesal del Trabajo y se dictaron normas sobre competencia en materia laboral, conserv贸 esta misma regulaci贸n al asignar en su art铆culo 1掳 a dicha jurisdicci贸n el conocimiento de 1as controversias, ejecuciones y recursos que le atribuya la legislaci贸n sobre el Instituto de Seguro Social, as铆 como el de 鈥渓as diferencias que surjan entre entidades publicas y privadas, del r茅gimen de seguridad social integral y su afiliados鈥.


La Corte Constitucional en Sentencia C-111 de 2000, M.P. 脕lvaro Tafur G谩lvis, se refiri贸 al alcance de esta enmienda al analizar una demanda formulada contra la expresi贸n 鈥減煤blicas鈥 del precepto en menci贸n, en la cual se cuestionaba la inclusi贸n de los litigios que se puedan suscitar entre las entidades p煤blicas y sus afiliados en relaci贸n con la seguridad social, por considerar que esto vulneraba el derecho a la igualdad de los servidores p煤blicos vinculados mediante una relaci贸n legal y reglamentaria, con desconocimiento de los art铆culos 13 y 53 constitucionales, en el entendido de que los servidores afiliados deber谩n tramitar sus discrepancias por la jurisdicci贸n ordinaria; en cambio, los que no presenten esa condici贸n tendr谩n que acudir a la jurisdicci贸n contencioso administrativa para tramitar cualquier clase de conflicto laboral.聽 Adem谩s en la demanda se adujo que una regulaci贸n en este sentido tambi茅n violaba el principio del juez natural (C.P., art. 29), pues se altera indebidamente la repartici贸n de funciones de la jurisdicci贸n contencioso administrativa que por su car谩cter especial presenta una determinaci贸n con rango constitucional y que en criterio del actor siempre debe ser la encargada de conocer cualquier clase de controversia en la cual participe una entidad estatal o un servidor p煤blico.


Al declarar la exequibilidad del segmento normativo impugnado del art铆culo 1掳 de la Ley聽 362 de 1997, la Corte consider贸 que no se presentaba un exceso del legislador cuando asign贸 una nueva competencia a la jurisdicci贸n del trabajo en la norma acusada, porque la radicaci贸n de una competencia en una determinada autoridad judicial no es una decisi贸n de 铆ndole exclusivamente constitucional sino que pertenece al resorte ordinario del legislador, siempre y cuando el constituyente no se haya ocupado de asignarla de manera expl铆cita entre los distintos entes u 贸rganos del Estado. Adem谩s, como el constituyente de 1991 no hizo menci贸n espec铆fica del objeto de la jurisdicci贸n de la contencioso administrativo, el legislador en ejercicio de su libertad de configuraci贸n bien pod铆a trasladar el conocimiento de algunas controversias atribuidas a dicha jurisdicci贸n a otras, dada la finalidad perseguida de especializar a una sola, a la ordinaria, para聽 la soluci贸n de los litigios sobre la seguridad social integral.


Sobre el particular, en la citada providencia la Corte concluy贸 que 鈥渆l hecho de que el legislador en la disposici贸n acusada haya establecido que la jurisdicci贸n del trabajo sea la competente para conocer las controversias que se susciten entre las entidades p煤blicas del r茅gimen de la seguridad social integral y sus afiliados, no contraviene el ordenamiento superior, por el contrario, armoniza con el mismo, si se tiene en cuenta que en dicho se帽alamiento se re煤nen las condiciones que se exponen a continuaci贸n: i.) se cumple con una atribuci贸n constitucional del legislador para regular sobre el ejercicio de una funci贸n p煤blica, como es la de administrar justicia, en virtud de lo cual puede introducirse en el campo de la organizaci贸n de las jurisdicciones estatales para llevar a cabo un reparto de competencias entre las autoridades judiciales que las integran, con arreglo a los factores que la determinan y bajo el entendido de que el constituyente no se ocup贸 de dicha materia (C.P., arts. 150-23 y 228); ii.) supone el desarrollo legal de un derecho fundamental como el debido proceso, precisamente, en su elemento esencial de la definici贸n del juez o tribunal competente para el respectivo juzgamiento, es decir con prevalencia del principio del juez natural (C.P., art. 29); y iii.) no desconoce la voluntad del constituyente al organizar la jurisdicci贸n contencioso administrativa pues la definici贸n del objeto de la jurisdicci贸n no obtuvo regulaci贸n constitucional sino que dicha labor constituye materia legislativa鈥.


Tambi茅n la Corte consider贸, que la competencia entregada en la citada disposici贸n a la jurisdicci贸n ordinaria obedeci贸 al prop贸sito de darle desarrollo a la prestaci贸n del servicio p煤blico de la seguridad social mediante un r茅gimen jur铆dico unificado. En este sentido afirm贸 que la asignaci贸n de competencia para la soluci贸n de las controversias suscitadas entre las entidades p煤blicas y privadas de la seguridad social integral con sus afiliados , 鈥渞esponde a la necesidad de especializar una jurisdicci贸n estatal con la asignaci贸n de dicha competencia, haciendo efectiva la aplicaci贸n del r茅gimen jur铆dico sobre el cual se edific贸 la prestaci贸n del servicio p煤blico de la seguridad social鈥. De esta forma igualmente consider贸 que cuando el art铆culo 1掳 de la Ley 362 de 1997 asign贸 tal competencia a la jurisdicci贸n ordinaria, la acepci贸n 鈥渟eguridad social integral鈥 all铆 consignada no puede ir m谩s all谩 de su 贸rbita para abarcar aspectos que se mantienen en otras jurisdicciones, u otras especialidades de la jurisdicci贸n ordinaria, ya que las diferencias susceptibles de conocimiento de los jueces del trabajo en esta materia, se refieren al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales econ贸micas y de salud establecidas en favor de los afiliados y beneficiarios en la Ley 100 de 1993 y en el decreto 1295 de 1994 a cargo de entidades que conforman el Sistema Integral de Seguridad Social, as铆 como las que se suscitan sobre los servicios sociales complementarios contemplados en la misma Ley 100 y no las que hacen parte de un sistema de prestaciones a cargo directo de los empleadores p煤blicos y privados, cuya competencia se mantiene en los t茅rminos previstos en las leyes anteriores, por cuanto en estricto sentido no hacen parte del dicho Sistema Integral de Seguridad Social.


Finalmente la Corte Constitucional concluy贸 que no exist铆a un trato desigual injustificado entre servidores p煤blicos por parte de la norma acusada, dada la vigencia de un r茅gimen jur铆dico especializado al cual se someten los sujetos y las materias que integran el sistema de seguridad social. En suma, siendo el objeto de la norma acusada la atribuci贸n de una competencia a determinada jurisdicci贸n con el fin de precisar la autoridad judicial que dirima las controversias de los sujetos que bajo un mismo r茅gimen jur铆dico integran el sistema de seguridad social integral, 鈥渆s claro que la clase de vinculaci贸n al Estado no puede configurar un criterio v谩lido para alegar una desigualdad de trato entre servidores p煤blicos, pues se reitera que es en raz贸n de la condici贸n de afiliado a dicho sistema que se estructura la competencia judicial, en la forma de un factor subjetivo tenido en cuenta para la respectiva configuraci贸n鈥.


Mediante聽 la Ley 712 de 2001, por la cual se reforma el C贸digo Procesal del Trabajo, se perfecciona el gran avance logrado por la Ley 362 de 1997, pues al delimitar el campo de la jurisdicci贸n laboral en el art铆culo 1掳 de dicho ordenamiento se anuncia que en adelante el C贸digo Procesal del Trabajo se denominar谩 C贸digo Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, agregando que los asuntos de que conoce la jurisdicci贸n ordinaria 鈥渆n sus especialidades laboral y de seguridad social鈥 se tramitar谩n de conformidad con dicho C贸digo.


As铆 mismo, en el art铆culo 2掳 de la ley en menci贸n se regula la competencia general de la jurisdicci贸n ordinaria 鈥渆n sus especialidades laboral y de seguridad social鈥, atribuy茅ndole en su numeral 4掳 acusado el conocimiento de las controversias referentes al 鈥渟istema de seguridad social integral鈥 que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relaci贸n jur铆dica y de los actos jur铆dicos que se controviertan.


De esta forma, queda claro que el nuevo estatuto procesal del trabajo reconoce expresamente la autonom铆a conceptual que al tenor de lo dispuesto en el art铆culo 48 Fundamental ha adquirido la disciplina de la seguridad social, asign谩ndole a la jurisdicci贸n ordinaria laboral el conocimiento de los asuntos relacionados con el sistema de seguridad social integral en los t茅rminos se帽alados en el numeral 4掳 del art铆culo 2掳 de la Ley 712 de 2001.


Los conflictos relacionados con los reg铆menes de excepci贸n establecidos en el art铆culo 279 de la Ley 100 de 1993 no fueron asignados聽 por el legislador a la justicia ordinaria laboral, por tratarse de reg铆menes patronales de pensiones o prestacionales que no constituyen un conjunto institucional arm贸nico, ya que los derechos all铆 regulados no tienen su fuente en cotizaciones ni en la solidaridad social, ni acatan las exigencias t茅cnicas que informan el sistema de seguridad social integral.


6. El derecho de acceder a la administraci贸n de justicia en condiciones de igualdad


El art铆culo 229 Superior garantiza a toda persona el derecho para acceder a la administraci贸n de justicia, garant铆a que entra帽a la posibilidad de acudir libremente a la jurisdicci贸n siendo parte en un proceso, promoviendo la actividad jurisdiccional que concluya con una decisi贸n final motivada, razonable聽 y fundada en el sistema de fuentes (art. 230 de la C.P). Tambi茅n implica la existencia de pretensiones leg铆timas en cabeza de quienes accionan el aparato de la justicia.


La jurisprudencia constitucional[4] ha expresado que el acceso a la administraci贸n de justicia se constituye para el individuo en una necesidad inherente a su condici贸n y naturaleza, ya que sin 茅l los sujetos y la sociedad misma no podr铆an desarrollarse y carecer铆an de un instrumento esencial para garantizar su convivencia arm贸nica, como es la aplicaci贸n oportuna y eficaz del ordenamiento jur铆dico que rige a la sociedad, y se dar铆a paso a la primac铆a del inter茅s particular sobre el general, contrariando postulados b谩sicos del modelo de organizaci贸n jur铆dica-pol铆tica por el cual opt贸 el Constituyente de 1991.


Por tal raz贸n, la Corte ha afirmado que el derecho de acceder a la administraci贸n de justicia es un derecho fundamental, cuyo alcance no puede concebirse dentro de los estrechos moldes de una posibilidad formal de llegar ante los jueces, o en la simple existencia de una estructura judicial lista a atender las demandas de los asociados, puesto que su esencia reside en la certidumbre de que, ante los estrados judiciales, ser谩n surtidos los procesos a la luz del orden jur铆dico aplicable, con la objetividad y la suficiencia probatoria que aseguren un real y ponderado conocimiento del fallador acerca de los hechos materia de su decisi贸n.[5]


Ahora bien, la realizaci贸n de dicho derecho no se agota en la posibilidad real que debe tener cualquier persona de presentar sus solicitudes o de plantear sus pretensiones ante las respectivas instancias judiciales, pues este es apenas uno de los componentes de dicho derecho. El efectivo acceso a la administraci贸n de justicia, como lo ha precisado esta Corporaci贸n, se logra, «…cuando, dentro de determinadas circunstancias y con arreglo a la ley, el juez garantiza igualdad a las partes, analiza las pruebas, llega a un libre convencimiento, aplica la Constituci贸n y la ley y, si es el caso, proclama la vigencia y realizaci贸n de los derechos amenazados o vulnerados.


Es dentro de este marco que la Corte Constitucional no ha vacilado en calificar al derecho al que hace alusi贸n la norma que se revisa -que est谩 contenida en los art铆culos 29 y 229 de la Carta Pol铆tica- como uno de los derechos fundamentales, susceptible de protecci贸n jur铆dica inmediata a trav茅s de mecanismos como la acci贸n de tutela prevista en el art铆culo 86 superior鈥.[6]


As铆 mismo la jurisprudencia ha se帽alado que el art铆culo 229 de la Carta debe ser concordado con el art铆culo 13 ibidem que consagra el derecho de igualdad, de tal manera que el derecho a acceder igualitariamente ante la justicia implica no s贸lo el derecho a id茅ntico tratamiento por parte de jueces y tribunales ante situaciones similares sino tambi茅n 鈥渓a id茅ntica oportunidad de ingresar a los estrados judiciales鈥, pues conforme al citado mandato superior el anotado principio significa igualdad no s贸lo en los textos jur铆dicos sino tambi茅n en la aplicaci贸n de dichos textos. 鈥淓n consecuencia ya no basta que las personas gocen de iguales derechos en las normas positivas ni que sean juzgadas por los mismos 贸rganos. Ahora se exige adem谩s que en la aplicaci贸n de la ley las personas reciban un tratamiento igualitario鈥.[7]


Tal como se anot贸, en la asignaci贸n de competencias el legislador no puede obrar en forma arbitraria sino que debe tomar en cuenta mandatos constitucionales como los anteriormente enunciados que consagran el derecho de acceder a la administraci贸n de justicia en condiciones de igualdad. Por ello, si legislador pretende instituir un tratamiento diferencial en esta materia debe fundamentarse en una justificaci贸n objetiva y razonable.


7. El caso concreto


Seg煤n el actor, el numeral 4掳 del art铆culo 2掳 de la Ley 712 de 2001 es inconstitucional pues contraviniendo el art铆culo 13 Fundamental discrimina a las personas vinculadas a los reg铆menes de excepci贸n a quienes no se les aplica el sistema de seguridad social integral previsto en la Ley 100 de 1993, en la medida en que deben ventilar la misma clase de controversias relacionadas con dichos reg铆menes ante una jurisdicci贸n diferente que es la jurisdicci贸n de lo contencioso administrativo, la que en su opini贸n es m谩s demorada que la jurisdicci贸n ordinaria laboral en la soluci贸n de tales conflictos.


Tomando en cuenta las consideraciones hechas en los anteriores ac谩pites, para la Corte es claro que el numeral impugnado no establece discriminaci贸n alguna respecto de las controversias relacionadas con los reg铆menes de excepci贸n, pues las mismas son conocidas y resueltas por los jueces con arreglo a los criterios tradicionales que toman en cuenta la naturaleza del v铆nculo laboral, por lo que lejos de vulnerar la Carta se les estar铆a garantizando el acceso efectivo a la administraci贸n de justicia (CP art. 229), a todas las personas que est谩n vinculadas a dichos reg铆menes.


Por ello en el caso que se analiza no es necesario acudir al test de la igualdad, dado que聽 se trata de supuestos diferentes pues como se ha venido expresando la asignaci贸n de la competencia que establece la norma impugnada a la jurisdicci贸n ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social est谩 inspirada en la necesidad de especializar dicha jurisdicci贸n a fin de hacer efectiva la aplicaci贸n del r茅gimen jur铆dico contenido en la Ley 100 de 1993, sobre la cual est谩 edificada la prestaci贸n del servicio p煤blico de la seguridad social integral. La circunstancia de que la jurisdicci贸n ordinaria laboral y de la seguridad social no conozca de controversias relativas a los reg铆menes de excepci贸n, se repite, obedece a que para el legislador los mismos no constituyen un conjunto institucional arm贸nico, pues los derechos all铆 regulados no tienen su fuente en cotizaciones ni en la solidaridad social, ni acatan las exigencias t茅cnicas que informan el sistema de seguridad social integral.


Por lo anterior, no se configura violaci贸n alguna al derecho de acceder a la administraci贸n de justicia y a la igualdad, ya que las personas vinculadas a los reg铆menes de excepci贸n se帽alados en el art铆culo 279 de la Ley 100 de 1993 de todas formas tienen la misma oportunidad que los afiliados al sistema de seguridad social integral de ventilar sus controversias ante la administraci贸n de justicia, con arreglo a los criterios tradicionales que toman en cuenta聽 la naturaleza jur铆dica del v铆nculo laboral para definir la jurisdicci贸n competente encargada de dirimir las controversias relacionadas con la aplicaci贸n de dichos reg铆menes.


Si para el establecimiento de los mencionados reg铆menes de excepci贸n no tiene el Congreso ning煤n obst谩culo o circunstancia que mengue su poder legislativo, no hay raz贸n v谩lida desde el punto de vista constitucional para impedir que el legislador defiera a distintas jurisdicciones el conocimiento de los respectivos conflictos jur铆dicos que pueden surgir entre las partes, asignando los atinentes al sistema de seguridad social integral a la jurisdicci贸n ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social, y los de los reg铆menes de excepci贸n a quien corresponda de acuerdo al juez natural instituido por el legislador.


Diferente ser铆a la situaci贸n si a esos reg铆menes exceptuados se les aplicara el sistema de seguridad social integral y se presentara un injustificado tratamiento discriminatorio en lo atinente al juez natural de esas controversias, lo que no ocurre con el precepto bajo examen dado que generalmente los exonerados de la aplicaci贸n del sistema de seguridad social integral obedecen a reg铆menes patronales de pensiones o a situaciones disciplinadas por disposiciones distintas del universo normativo que gobierna aquel. Ya se dijo que esos sistemas no se sustentan en un conjunto institucional arm贸nico, ni los derechos tienen su fuente en cotizaciones, ni en la solidaridad social, ni acatan los requerimientos t茅cnicos que informan un verdadero sistema聽 de seguridad social integral.


De manera que la no inclusi贸n por parte del C贸digo Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, de los conflictos derivados de la aplicaci贸n de los reg铆menes exceptuados por la Ley 100 de 1993, en los asuntos de que conoce la jurisdicci贸n ordinaria, no constituye un quebrantamiento del art铆culo 13 de la Carta Fundamental, en la medida en que aquellos obedecen a unos presupuestos objetivos distintos. Por ello es razonable que no se hayan incluido en la norma bajo revisi贸n y que de ellos se聽 encargue de conocer, como siempre ha ocurrido en la tradici贸n normativa colombiana, el juez natural competente con arreglo a la naturaleza de la relaci贸n jur铆dica y los actos jur铆dicos que se controvierten.


Tampoco incurre el precepto acusado en violaci贸n del derecho a acceder a la justicia, ya que por el contrario est谩 plenamente garantizado que cada conflicto atinente a esos reg铆menes exceptuados tenga su respectivo juez en la legislaci贸n colombiana en la forma prevenida en el C贸digo Contencioso Administrativo (y en las leyes que lo han reformado) y en el art铆culo segundo del C贸digo Procesal del Trabajo, sin que se presenten fundados motivos de conflictos de jurisdicciones entre la ordinaria y la contenciosa administrativa, ya que los reg铆menes exceptivos consagrados en el art铆culo 279 de la Ley 100 de 1993 tienen en ellas inequ铆vocamente su respectivo juez natural, conforme a las reglas de competencia se帽aladas en esos estatutos.


En efecto, al instituirse qui茅n es el juez competente en esos procesos y cu谩l es el tr谩mite establecido para los mismos, dentro de los par谩metros fijados por esta Corporaci贸n, no se configura lesi贸n alguna a los derechos fundamentales de acceso a la justicia y debido proceso, como lo pregona infundadamente el actor, puesto que en esos procedimientos se garantiza el derecho de defensa, el derecho a estar debidamente representado, a conocer y controvertir las pretensiones, a solicitar y controvertir las pruebas, a impugnar las decisiones; adem谩s de se帽alarse las actuaciones que proceden en cada etapa procesal.


Por lo que hace al planteamiento del actor atinente a que la jurisdicci贸n ordinaria laboral y de seguridad social es m谩s expedita que la contenciosa administrativa, adem谩s de tratarse de un cuestionamiento que escapa al 谩mbito del control constitucional, no es raz贸n v谩lida para despojar a esta 煤ltima de conflictos jur铆dicos que como se ha dicho se refieren a materias diferentes, esto es, no son comprensivas de la cabal acepci贸n de seguridad social integral, por lo que puede el legislador asignar un juez natural diferente del que conoce de las controversias que s铆 son de esta especialidad. No sobra agregar, que fundar la inconstitucionalidad de una ley en la menor agilidad o rapidez de una determinada jurisdicci贸n equivaldr铆a a alejar del ordenamiento jur铆dico las reglas de competencia de la jurisdicci贸n contencioso administrativo, lo que no s贸lo ser铆a un desprop贸sito, sino que adem谩s no existe argumento constitucional que justifique este aserto.


Por el contrario, lo que s铆 podr铆a ser atentatorio contra el eficaz acceso a la justicia ser铆a incrementar la actual congesti贸n de la jurisdicci贸n ordinaria laboral, pues con el mismo n煤mero de operadores judiciales que tiene actualmente tendr铆a que conocer adicionalmente de los numerosos procesos del personal del magisterio, de la fuerza p煤blica, y en general de los reg铆menes exceptuados de la aplicaci贸n de la ley 100 de 1993, lo que podr铆a causar un inusitado y evidente traumatismo.


Todo lo dicho tambi茅n es aplicable a los reg铆menes especiales que surgen de la aplicaci贸n de la normatividad de transici贸n contenida en el art铆culo 36 de la Ley 100 de 1993, porque a pesar de la uniformidad normativa que intent贸 ese ordenamiento, dej贸 a salvo para efectos de edad, tiempo de servicios, de cotizaciones y monto de la pensi贸n, los estatutos legales o reglamentarios de quienes al momento de la vigencia de la ley ten铆an m谩s de 35 a帽os de edad (mujeres) o m谩s de 40 (hombres) o m谩s de 15 a帽os de servicios. Para esos afiliados, si bien el ingreso base de liquidaci贸n se sujet贸 a la nueva ley, no se aplica a plenitud el sistema de seguridad social integral, sino la normativa especial anterior en el evento de que resultare m谩s favorable al afiliado o beneficiario del sistema general de pensiones. Al no tratarse en rigor de pensiones del sistema de seguridad social integral, no existe impedimento constitucional alguno para que la competencia se mantenga inc贸lume como ven铆a antes de la expedici贸n de la Ley 712, por las razones explicadas en precedencia.


Por lo anterior, la Corte encuentra que nada se opone a excluir del 谩mbito de la jurisdicci贸n ordinaria laboral las controversias relacionadas con los reg铆menes de excepci贸n de la Ley 100 de 1993, pues se repite, tal determinaci贸n corresponde a la facultad del legislador para configurar el r茅gimen de la seguridad social y las instituciones procesales sin desarticular el concepto de seguridad social que consagra el art铆culo 48 Superior, respetando聽 el聽 principio del juez natural para la resoluci贸n de los conflictos que versen sobre esta materia (CP art. 29).


Como ya se dijo la asignaci贸n de dicha competencia a la jurisdicci贸n ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social obedeci贸 a la necesidad de聽 hacer efectivos los mandatos de los art铆culos 29, 48 y 365 de la Carta Pol铆tica que seg煤n se advirti贸 en la citada Sentencia C-111 de 2000 imponen la necesidad de especializar una jurisdicci贸n estatal para el conocimiento de las controversias sobre seguridad social integral, haciendo efectiva la aplicaci贸n del r茅gimen jur铆dico sobre el cual se edific贸 la prestaci贸n del servicio p煤blico de la seguridad social. Adem谩s, la especializaci贸n que se hace de la justicia ordinaria laboral corresponde al sentido unificado del sistema de seguridad social integral querido por el constituyente. Unidad del sistema que se proyecta en la unidad de la jurisdicci贸n.


As铆 las cosas, la Corte no comparte la opini贸n del Procurador en el sentido de que lo procedente es declarar inexequible la expresi贸n 鈥渋ntegral鈥 del numeral 4掳 del art铆culo 2掳 de la Ley 712 de 2001, pues ha quedado claramente establecido que las personas pertenecientes a los reg铆menes de excepci贸n,聽 al igual que los afiliados al sistema de seguridad social integral de la Ley 100 de 1993, tambi茅n tienen derecho a acceder a la administraci贸n de justicia con arreglo a los criterios tradicionales que determinan el juez natural para conocer de las controversias relacionadas con la aplicaci贸n de dichos reg铆menes de excepci贸n.


En suma, el numeral 4掳 del art铆culo 2掳 de la Ley 712 de 2001 al atribuir a聽 la jurisdicci贸n ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social la soluci贸n de los conflictos referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relaci贸n jur铆dica y de los actos jur铆dicos que se controviertan, integra un sistema mediante el cual debe prestarse el servicio p煤blico obligatorio de la seguridad social bajo el principio de unidad que rige el r茅gimen jur铆dico que la regula.


Finalmente, es de anotar que聽 en lo esencial el numeral 4潞 del art铆culo 2潞 de la Ley 712 de 2001 es mutatis mutandi igual al art铆culo 2潞 de la ley 362 de 1997, que acogi贸 en forma m谩s expl铆cita la ex茅gesis que las altas Corporaciones de justicia le hab铆an impartido. Valga recordar que en esas sentencias se precis贸聽 que despu茅s de la expedici贸n de Ley 100 de 1993, para los efectos del sistema de seguridad social integral no es necesario tener en cuenta la naturaleza jur铆dica del v铆nculo ni los actos que reconocieron o negaron un derecho sustancial en esa materia, sino la relaci贸n afiliado, beneficiario o usuario, con la respectiva entidad administradora o prestadora de servicios de seguridad social integral. Por tanto, es la materia de la controversia lo que define la jurisdicci贸n competente y no el status jur铆dico del trabajador. Igualmente se destac贸聽 que el legislador en ejercicio de la libertad pol铆tica de configuraci贸n de normas jur铆dicas y en armon铆a con los art铆culos 150-23 y 228 Superiores, tiene un amplio margen de decisi贸n para distribuir una competencia judicial dentro de las distintas jurisdicciones estatales, a fin de que una precisa autoridad judicial ejerza la jurisdicci贸n del Estado en un asunto previamente se帽alado, bajo estrictos contornos de protecci贸n de la vigencia y primac铆a del debido proceso (C.P. art. 29). Por tanto, bien pod铆a el legislador en ejercicio de esas innegables potestades asignar la competencia a la jurisdicci贸n ordinaria para conocer de las controversias referentes a sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de su relaci贸n jur铆dica y de los actos jur铆dicos que se controviertan.


Conviene precisar que a contrario sensu, en lo que no conforma el sistema de seguridad social integral por pertenecer al r茅gimen de excepci贸n de la aplicaci贸n de la Ley 100 de 1993 o los reg铆menes especiales que surgen de la transici贸n prevista en este ordenamiento legal, se preservan las competencias establecidas en los C贸digos Contencioso Administrativo y Procesal del Trabajo, seg煤n el caso, y por tanto s铆 influye la naturaleza de la relaci贸n jur铆dica y los actos jur铆dicos que se controviertan, en la forma prevenida en los respectivos estatutos procesales.


Por las razones expuestas anteriormente, la Corte declarar谩 la exequibilidad del numeral 4掳 del art铆culo 2掳 de la Ley 712 de 2001, al no configurarse quebranto de los art铆culos 13, 29 y 229 de la Constituci贸n Pol铆tica.


VII. DECISI脫N


En m茅rito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci贸n,


RESUELVE:


Declarar EXEQUIBLE, el numeral 4掳 del art铆culo 2 de la Ley 712 de 2001, por el cargo formulado en la demanda.


Notif铆quese, comun铆quese, publ铆quese, ins茅rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch铆vese el expediente.


MARCO GERARDO MONROY CABRA

Presidente


JAIME ARAUJO RENTERIA

Magistrado


ALFREDO BELTR脕N SIERRA

Magistrado


MANUEL JOS脡 CEPEDA ESPINOSA

Magistrado


JAIME CORDOBA TRIVI脩O

Magistrado


RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado


EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT

Magistrado


ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado


CLARA IN脡S VARGAS HERN脕NDEZ

Magistrada


MARTHA VICTORIA S脕CHICA M脡NDEZ

Secretaria General

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